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政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究

发布时间:2016/1/28 17:27:51 浏览次数:1503次 作者:管理员

  [关键词]政府购买服务;社会组织;制度化;价值认同

  [基金项目]2014年度国家社科基金重大项目“全面深化改革中政府购买公共服务制度化研究”(14ZDA065)阶段性成果

  [作者简介]徐家良(1963-),浙江慈溪人,上海交通大学国际与公共事务学院教授,博士生导师,上海交通大学第三部门研究中心主任,主要研究方向为第三部门与公民社会、政府购买公共服务、慈善公益法制。

 

一、问题的提出与文献综述

  从21世纪初至今,中国政府就购买社会组织公共服务经历了从实践探索到制度化建设不同的发展阶段,并相继颁发了各种规范性文件。20016月,国务院发布《中国农村扶贫开发纲要:20012010》,“要积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”,第一次在文件中就某个具体领域提出政府购买服务的思路。20026月,全国人大常委会通过《中华人民共和国政府采购法》。2006年财政部、国家发展改革委员会、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》,第一次在文件中使用“购买服务”概念。2007年,国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,首次在文件中出现政府向社会组织购买服务的提法。①20139月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。并对社会力量作了规定,“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。201412月,国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》,明确规定政府采购法第二条所称服务,既包括政府自身需要的服务,也指政府向社会公众提供的公共服务。201412月,财政部、民政部、国家工商总局发布《政府购买服务管理办法》,该办法规定属于事务性管理服务的,应当引入竞争机制,通过政府购买服务方式提供。

  传统上,由政府提供公共服务是天经地义的事,但现在,恰恰要由政府向社会组织购买公共服务,这主要考虑到以下几个方面的情况:一是改变效率低下现象,提高公众诉求满意度。政府提供公共服务与社会组织提供公共服务有根本性的区别,政府提供时效率比较低,对公众的反应比较慢。而社会组织本身就生活在社区居民中,有较高的社会信任度,专业性强,能够快速回应居民需求,提高居民对公共服务的满意度。二是转变政府职能,提升社会组织能力。1978年以前,中国政府是一个全能政府,掌握所有资源,企业和社会组织都是政府的附属物,没有自主性。[1]改革开放以后,政府逐渐放权于企业与社会,精简机构,但社会组织发展缓慢,力量较为薄弱,承担的社会事务和掌握的资源不多,这就需要政府转变职能,把微观性、可操作性的事务转交给社会组织办理,在社会组织承接公共事务过程中逐渐提升参与公共事务的能力。

  在政府购买社会组织公共服务中,有许多问题值得研究,如政府职能中哪些应该转移给社会组织,哪些不能转移;社会组织中是否所有的社会组织都能够去购买,还是一部分较好的社会组织才有资格购买;政府购买服务的方式,是竞争性的,还是非竞争性的;政府购买服务后的评估方式是什么,是第三方评估,还是政府自身评估;评估机制,包括协调机制、信息沟通机制、运行机制、激励机制、约束机制、反馈机制,哪一个最为重要?[2]这些问题都是政府购买社会组织公共服务的重要问题,但特别值得人们关注的应该是制度化问题。通过政府购买社会组织公共服务制度化,明确政府、社会组织权利义务关系,才能保持购买服务的公正性和公开性。更重要的是,制度化是合法性的重要维度。马克斯·韦伯提出合法性的基础之一是法理的基础,即统治合法性是建立在对正式制定的规则和法律的正当行为的要求之上,人们依据法规来服从并维护在位者的统治。[3]政府购买服务的制度化,形成正当性的规则和合法性的程序,防止行政权力的滥用,使公共政策得以稳定和持续。政府购买社会组织公共服务制度化具体内涵包括以下几个方面:一是与购买服务相关的法律法规的建立与完善;二是与购买服务相关的政府组织机构的设置;三是政府职能转变边界的合理确认;四是对购买服务的目标、程序、规范等有较一致的价值认同等。

  学术界对制度化管理有一些研究。制度化管理,就是建立在各种制度基础上的管理,制度具有一定的强制性。“制度化管理的基础是精细化管理”[4]。制度化的管理,不在于有一整套管理制度,而在于制度化已经上升到人们的意识和行为,成为一种文化。”[5]当然,有学者认为,制度是组织理性的表现。“是一种理性的和有效率的管理方式。制度化管理塑造组织的稳定性、连续性与可靠性。职能化、规范化、标准化的制度化管理是组织理性的极致表现,”[6]亨廷顿针对制度化有一个变量关系的考察,认为它与程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚力有关。[7]而最高等级的制度化,那就是对事务和价值的认同。“制度化是指参与主体在公正的制度环境中形成稳定的行动者结构而能够得到其他主体政治认同的过程。”[8]显然,通过制度化规范相关的行为,形成价值上的认同。我们认为,实现政府购买服务的制度化,能够确保购买服务的稳定性、连续性与可预期性。

二、政府购买社会组织公共服务制度化过程中存在的问题

  1995年,上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆,即“罗山会馆”模式,这是新时期中国政府购买公共服务的最早尝试。[9]之后,北京、广东相继推进。2009年,上海通过福利彩票公益金购买社会组织和事业单位的服务。2010年,北京市财政拨款上亿元,购买300个社会组织的公益服务项目。2010年,广东全省性社会团体有138个承担政府委托、转移职能326项,有184个获得政府购买服务收入9820万元。20139月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,由此由地方政府开始购买的活动,变为中央政府的行为,从中央到地方通过不同的方式向社会组织购买公共服务。然而,在购买社会组织公共服务过程中,仍存在着一些制度性问题。

  (一)缺乏购买服务的整体平台

  《中华人民共和国政府采购法》明确规定,要设立统一的采购平台,所以货物、工程都在政府采购平台上,但由于公共服务是后面补充进去的,政府部门根据自身特点分散购买。从中央层和地方层面上看,缺乏统一的购买运作平台。从2013年至今,中央财政通过民政部部门预算安排专项资金用于支持社会组织参与社会服务,而文化部、新闻出版广电总局等部门也向社会力量购买公共文化服务。在地方层面,购买服务整体平台也没有建立,上海民政局委托上海市社区服务中心进行福利彩票公益金招投标,上海司法局委托上海市新航社区服务总站、上海市禁毒办委托上海市自强社会服务总社、上海团市委委托上海阳光社区青少年事务中心对刑满释放人员、戒毒人员、失足青年服务进行购买。在北京市一级,由北京市社会建设工作领导小组办公室发布使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目进行购买服务。全国从中央到地方都没有统一购买平台,分散购买,政府向社会组织购买公共服务的总数无法统计。

  (二)“一意见三目录”没有包含关键要素

  从1995年开始,地方政府逐渐出台相关的文件,规范政府购买社会组织公共服务事务。不同层级的政府相继颁布《政府购买社会组织服务的实施意见》,在此基础上,出台“三目录”,第一个目录是《转变政府职能事项目录》,第二个目录是《政府购买社会组织服务目录》,第三个目录是《社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录》。从政府转变职能目录,到政府购买社会组织服务目录,再到社会组织服务资质目录,形成一个有机的政府购买服务的系统,但这个系统仅仅考虑到政府和社会组织,没有包括第三方评估机构,也没有反映最重要的价格要素,使政府购买服务无法面对社会现实的直接需求,影响政府购买服务的整体效果。

  (三)定价方式的单一性与不合理性

  政府购买社会组织公共服务确定项目价格时,发现有几个方面的问题:一是采购方单方定价,缺乏与服务供给方的沟通协商。多数政府购买服务在定价时,主要是政府单方面根据政府工作重点、财政预算、服务需求等确定和发布项目及其定价,缺乏必要的渠道让社会组织、服务受益者的社会公众来参与服务项目设置、需求确定的过程。定价主体的单一、定价机制的不透明,使得政府购买服务的价格体系不够科学,在具体运行中造成项目资金不足影响项目成效、财务的变通处理存在财务隐患、项目资金过多造成资源浪费等问题。[10]二是服务定价标准和结构不合理。在设计项目方案和具体实施项目中,政府政策明确规定项目预算的结构比例或单价标准。政策对“人员经费”的严格限制,以及对其他费用比例的原则性要求,在实际项目运作中并未被社会组织严格执行。很多社会组织寻求相应的对策来应对面临的困境,如削减资源配置从而降低服务质量、不符合财务核算制度的变通费用入账科目等。三是服务定价标准低,服务质量受到影响。政府购买社会组织服务是将原有部分公共服务事项转移给社会组织,但是在转移事项的同时,资金并未等额转移。在这种情况下,专业社会组织承接项目的成本较高,若承接项目没有给机构带来盈余,部分社会组织就不再参与到政府购买服务的投标活动。相比较而言,主要由志愿者构成的社区社会组织承接项目的成本较低,在项目资金较少的情况下,社区社会组织也能完成项目。不合理的服务定价机制可能会对购买服务对承接主体和服务质量造成影响:社区社会组织成为政府购买社会组织服务的主要承接主体,专业社会组织则成为补充主体;高端的、专业的“服务”短缺。

  (四)评估机构专业性弱

  政府购买服务使用财政资金,因此,要经过一定的绩效评估程序。目前,各地有一定数量的评估机构,基本上由社会组织、事业单位和企业三种类型的评估机构。在上海,购买服务评估机构有上海长三角社会组织发展中心、上海映绿公益事业发展中心等。在北京,有北京德诚社会组织评估与促进中心、倍能组织能力建设与评估中心等。这些评估机构能够派出评估人员提供评估服务,得出评估结果,基本完成评估任务。但评估机构在评估过程中常出现以下问题:评估人员稳定性差、评估人员专业性知识缺乏、评估标准不全面、评估判断主观性多。这些问题的存在一定程度上影响了评估的科学性和权威性。

三、政府购买社会组织公共服务制度化的政策建议

  在各地的实践探讨中,政府购买社会组织公共服务存在着一些问题,这就需要根据客观实际情况进行调整,一方面及时发现存在的问题,另一方面,针对这些问题,采取一些措施,从制度上加以完善和提升,继续推进政府购买社会组织公共服务活动。

  (一)建构统一的政府购买服务平台

  尽管中央政府尤其是地方政府都在购买社会组织公共服务,但到目前为止没有一个政府部门能够完整无误地报出每年每一季度每一月购买服务的整体数据,究其原因在于缺乏统一的政府购买社会组织公共服务平台。理论上讲,政府购买公共服务是政府采购的一部分,但实践中公共服务的购买不同于货物、工程的采购。从制度设计与运行规范的角度,建议在省级政府、地级市政府、县级政府层面设立协调性的统一的政府购买公共服务平台,即政府购买公共服务办公室,各个部门购买的数据都要进入这一平台,但购买可由不同的政府部门实际操作。[11]政府购买公共服务办公室与政府采购管理办公室是一个平行的机构,两者隶属于政府采购管理委员会。通过成立政府购买公共服务办公室,确保购买服务的制度化和法制化建设,满足公众对公共服务的需要。

  (二)由“一意见三目录”提升为“一条例五目录”

  “一意见三目录”刚开始出现时基本上满足政府和社会组织的双向需求,但随着政府购买服务实践活动的深化,逐渐发现一些问题,目录中没有包括第三方评估机构,也没有反映购买服务中最重要的价格要素。有必要在政府购买社会组织公共服务1.0版本“一意见三目录”的基础上,上升为2.0版本,即“一条例五目录”。“一条例”是指《政府购买服务管理条例》。原有的《政府购买社会组织服务的实施意见》仅仅是政府部门的规范性文件,尽管相继颁布了一些管理办法,如广东省政府办公厅颁布《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》(2012),财政部、民政部、国家工商总局《政府购买服务管理办法(暂行)》(2014),上海市政府颁布《上海市政府购买服务管理办法》(2015)等。条件成熟时,应该由国务院发布《政府购买服务管理条例》,提高制度化和规范化的层级。“五目录”是指在原有《转变政府职能事项目录》、《政府购买社会组织服务目录》、《社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录》三个目录的基础上,再增加两个目录:《第三方评估机构承接评估服务资质目录》以及《政府购买社会组织服务价格目录》。《第三方评估机构承接评估服务资质目录》主要规范第三方评估机构的行为,对高校、企业、社会组织、事业单位等不同的评估机构进行资质认定,提升社会组织评估的专业性与权威性,确保统一的评估导向与评价标准。《政府购买社会组织服务价格目录》针对不同类型和不同地区的社会组织购买服务应该有所不同,如东部地区的购买服务,根据东部地区的服务水准,可能要比西部地区的购买服务价格要高。社区社会组织服务比专业性的社会组织服务价格要低。通过制定《政府购买社会组织服务价格目录》,为不同类型不同地区的政府购买社会组织公共服务提供一个参照标准,减少政府购买服务价格随意性行为,维护社会组织接受政府购买服务的合法权益。

  (三)完善政府购买社会组织服务的定价机制

  为了确保政府购买社会组织公共服务可持续性,保持社会组织承接政府职能和提供公共服务的积极性,就有必要对现有的购买服务的定价机制进行调整。一般而言,政府购买社会组织公共服务项目价格由以下几个部分组成:一是业务活动成本。二是管理费用。三是税费。税费指申报项目运营产生的营业税,一般占业务活动费和管理费总和的5.65%。四是积余或利润。目前的政府购买社会组织服务项目费用中,没有积余或利润。尽管社会组织是非营利组织,但通过承接项目应该有积余或利润,否则社会组织规模很难做大。完善定价机制需要做以下几个方面的工作:一是引入社会组织和社会公众参与机制,开展需求评估。在需求评估过程中,引入社会组织参与机制,建立服务采购方和供给方的对话协商机制,完善政府购买服务的定价体系。二是细化政府购买社会组织服务的价格目录。应该在制度设计上给予社会组织发展的空间,细化政府购买社会组织服务的价格目录,对社会组织承接服务中全部成本进行核算;对服务中志愿者补贴、专家劳务费等方面内容进行最高标准的原则性规定;在保障服务质量的前提下,允许社会组织在一定范围内留存组织发展资金。三是按照社会组织类型进行公共服务分类购买。与政府购买公共服务密切相关的两类组织,即社区社会组织和专业社会组织,两者在机构管理、人员构成、服务专业性、社区资源等方面存在很多不同。大多数社区社会组织有很强的社区资源动员能力,但是项目人员的专业性相对不足、项目管理能力较弱。而专业社会组织的社区基础较差,但服务专业性强,因此,政府购买社会组织服务时,有必要进行分类招标和管理,对服务需求、服务标的、服务经费进行区分,让不同特点的社会组织投标、承接不同类型的项目,发挥不同类型机构的优势,提升项目服务绩效。

  (四)建立和健全第三方评估制度

  就政府购买公共服务评估的实践来看,有政府主管部门评估、高校专家评估、专业公司评估、社会代表评估、民众参与评估、社会组织专业评估机构评估等类型。目前,大多数的政府购买服务项目,仍然以政府主管部门评估、高校专家评估为主,社会组织专业评估机构评估数量在增加。评估是政府购买服务绩效管理的关键环节,为了提高评估的公正性、独立性和客观性,弥补传统的政府主管部门评估的缺陷。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制,可以发挥专业优势,对构建科学的政府购买服务制度具有非常重要的意义。第三方评估的优势、公信力来自评估主体独立、专业、权威的基本特征。[1220155月,民政部专门发文《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》,强调建立第三方评估的体制机制和政策保障,使第三方评估成为政府监管、社会监督的重要平台。所以,有必要建立和健全第三方评估制度,包括培育与认证、服务内容、标准与规范、权利义务、违约责任、合同兑现等。在条件成熟的情况下,可以由国务院制定《政府购买公共服务第三方评估管理办法》,对有关第三方评估的制度内容加以规定。

  总之,通过采取建构统一的购买服务平台、制定“一条例五目录”、完善购买服务的定价机制、建立和健全第三方评估制度等措施,提升政府购买社会组织公共服务制度化水平,加快政府职能转变,激发社会组织活力,增强政府、社会组织与社会公众对购买服务的价值认同,深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

 

[参考文献]

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  [11]徐家良,赵挺.政府购买社会组织公共服务的现实困境与路径创新:基于上海的实践[J.中国行政管理,2013,(8.

12]徐双敏.提高第三方评估的公信力[N.人民日报,2015-06-15.

 

来源:《国家行政学院学报》


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